Ελληνικό δημόσιο χρέος: Η δεκαετία του 1980 που άλλαξε την πορεία της χώρας

Η ιστορία του ελληνικού δημοσίου χρέους έχει ένα σημείο καμπής που δύσκολα μπορεί να αγνοηθεί: τη δεκαετία του 1980. Τα στοιχεία του υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, τα οποία δόθηκαν στη δημοσιότητα με αφορμή τον σχεδιασμό νέας πρόωρης αποπληρωμής χρέους, αποτυπώνουν με εντυπωσιακή σαφήνεια το μέγεθος της δημοσιονομικής μεταβολής εκείνης της περιόδου.

Το χρέος της Γενικής Κυβέρνησης από μόλις 23,1% του ΑΕΠ το 1980 εκτοξεύθηκε στο 73,5% το 1990. Μέσα σε μία δεκαετία, δηλαδή, αυξήθηκε κατά 50,4 μονάδες του ΑΕΠ και υπερτριπλασιάστηκε σε σχέση με το αρχικό του επίπεδο.

Δεν επρόκειτο απλώς για μια προσωρινή δημοσιονομική εκτροπή. Η δεκαετία του 1980 δημιούργησε τις προϋποθέσεις για έναν μηχανισμό που θα συνέχιζε να ειτουργεί για πολλά χρόνια μετά: υψηλά πρωτογενή ελλείμματα οδηγούσαν σε ταχεία συσσώρευση χρέους, το μεγαλύτερο χρέος αύξανε τις ανάγκες για τόκους και οι υψηλότερες δαπάνες εξυπηρέτησης περιόριζαν ακόμη περισσότερο τη δυνατότητα του κράτους να σταθεροποιήσει τα δημόσια οικονομικά.

Με άλλα λόγια, δημιουργήθηκε ένας αυτοτροφοδοτούμενος κύκλος χρέους.

Από τα μικρά ελλείμματα στην εκτόξευση του χρέους

Η αλλαγή στους δημοσιονομικούς δείκτες ήταν εντυπωσιακή.

Σύμφωνα με ανάλυση της Τράπεζας της Ελλάδος, τα πρωτογενή ελλείμματα κατά την περίοδο 1976-1980 αντιστοιχούσαν κατά μέσο όρο μόλις στο 0,9% του ΑΕΠ. Στη δεκαετία του 1980, όμως, το αντίστοιχο ποσοστό εκτοξεύθηκε στο 4,9% του ΑΕΠ κατά μέσο όρο.

Η μεταβολή αυτή προήλθε από έναν συνδυασμό ασθενέστερης αύξησης των δημοσίων εσόδων και σημαντικής διεύρυνσης των πρωτογενών δαπανών.

Ιδιαίτερα χαρακτηριστική ήταν η αύξηση των πρωτογενών δαπανών κατά σχεδόν 5 μονάδες του ΑΕΠ το 1981, ενώ σημαντικές αυξήσεις καταγράφηκαν επίσης το 1985 και το 1990.

Η διεύρυνση του δημόσιου τομέα, η αύξηση των μισθών και των συντάξεων, οι προσλήψεις και η γενικότερη επέκταση των κρατικών δαπανών δημιούργησαν ένα επίπεδο δημοσιονομικών υποχρεώσεων που η οικονομία δυσκολευόταν να υποστηρίξει με τα φορολογικά της έσοδα.

Η διαφορά μεταξύ των δύο περιόδων ήταν επομένως τεράστια. Η Ελλάδα πέρασε από μια κατάσταση σχετικής δημοσιονομικής ισορροπίας σε ένα καθεστώς όπου το κράτος χρειαζόταν συστηματικά δανεισμό για να καλύψει τις ανάγκες του.

Η Ελλάδα ξεχώρισε αρνητικά στην Ευρώπη

Η ελληνική περίπτωση γίνεται ακόμη πιο χαρακτηριστική όταν συγκριθεί με άλλες μεγάλες ευρωπαϊκές οικονομίες.

Η Ιταλία ξεκινούσε το 1980 από πολύ υψηλότερο επίπεδο χρέους, στο 54,3% του ΑΕΠ, και έφτασε στο 91,4% το 1990. Η αύξηση ήταν σημαντική, κατά 37,1 μονάδες του ΑΕΠ, αλλά αισθητά μικρότερη από την ελληνική.

Η Γαλλία, από την πλευρά της, ξεκινούσε από μόλις 21,8% του ΑΕΠ και το 1990 βρέθηκε στο 36,8%, καταγράφοντας αύξηση μόλις 15 μονάδων.

Η Ελλάδα ξεκίνησε από σχεδόν το ίδιο επίπεδο με τη Γαλλία, 23,1%, αλλά μέσα σε δέκα χρόνια έφτασε στο 73,5%.

Η διαφορά δεν ήταν απλώς ποσοτική. Ήταν διαφορά δημοσιονομικής πορείας.

Η Ελλάδα ήταν μακράν η χώρα που παρουσίασε τη μεγαλύτερη επιδείνωση μεταξύ των τριών, γεγονός που δείχνει πόσο απότομα μεταβλήθηκε η δημοσιονομική της κατάσταση κατά τη συγκεκριμένη περίοδο.

Όταν το χρέος αποκτά τη δική του δυναμική

Το μεγαλύτερο πρόβλημα δεν ήταν μόνο η δημιουργία του χρέους, αλλά το γεγονός ότι το αυξημένο απόθεμα άρχισε σταδιακά να παράγει νέες ανάγκες χρηματοδότησης.

Όσο μεγαλύτερο ήταν το χρέος, τόσο περισσότερα χρήματα απαιτούνταν για τόκους. Και όσο αυξάνονταν οι τόκοι, τόσο δυσκολότερο γινόταν να επιτευχθεί δημοσιονομική ισορροπία χωρίς νέα μέτρα ή νέο δανεισμό.

Το ΔΝΤ έχει επισημάνει ότι τα μεγάλα πρωτογενή ελλείμματα της δεκαετίας του 1980 οδήγησαν σε ταχεία συσσώρευση χρέους και σε απότομη αύξηση των πληρωμών τόκων.

Αυτό εξηγεί και ένα φαινόμενο που συχνά δημιουργεί σύγχυση: ακόμη και όταν η δημοσιονομική πολιτική άρχισε να γίνεται αυστηρότερη στις αρχές της δεκαετίας του 1990, το χρέος δεν σταμάτησε αμέσως να αυξάνεται.

Η δυναμική είχε ήδη δημιουργηθεί.

Το 1993 το χρέος είχε ξεπεράσει το 100% του ΑΕΠ, φτάνοντας στο 101,7%. Το 2000 παρέμενε στο ιδιαίτερα υψηλό επίπεδο του 108,9%.

Η Ελλάδα είχε πλέον εισέλθει σε μια νέα δημοσιονομική πραγματικότητα, όπου η προσπάθεια σταθεροποίησης δεν αρκούσε απλώς να σταματήσει τα νέα ελλείμματα. Έπρεπε να αντιμετωπίσει και το τεράστιο απόθεμα χρέους που είχε συσσωρευτεί.

Η κρίση του 2010 ήταν η κατάληξη μιας πολύ μεγαλύτερης διαδρομής

Η δημοσιονομική εκτροπή της δεκαετίας του 1980 δεν αποτελεί από μόνη της εξήγηση για την κρίση χρέους του 2010. Μεσολάβησαν τρεις ακόμη δεκαετίες δημοσιονομικών ανισορροπιών, χαμηλής ανταγωνιστικότητας, αδύναμης παραγωγικότητας και επαναλαμβανόμενων προβλημάτων στη σχέση ανάπτυξης και δημόσιων δαπανών.

Όμως η δεκαετία του 1980 δημιούργησε μια εξαιρετικά δυσμενή αφετηρία.

Η κρίση του 2010 αποκάλυψε τελικά πόσο ευάλωτη είχε καταστεί η ελληνική οικονομία. Ακολούθησαν τα προγράμματα δημοσιονομικής προσαρμογής, τα μνημόνια, η βαθιά ύφεση και μια πρωτοφανής συρρίκνωση εισοδημάτων και απασχόλησης.

Το δημόσιο χρέος έφτασε τελικά στο ιστορικό υψηλό του 209,4% του ΑΕΠ το 2020, όταν η πανδημία προκάλεσε νέα μεγάλη δημοσιονομική επιβάρυνση.

Αυτό όμως αποτελεί μόνο τη μία πλευρά της ιστορίας.

Από το 209,4% στο 146,1%

Η σημερινή εικόνα είναι εντυπωσιακά διαφορετική.

Από το ιστορικό υψηλό του 2020, το χρέος της Γενικής Κυβέρνησης έχει εισέλθει σε σταθερή πορεία αποκλιμάκωσης και το 2025 υποχώρησε στο 146,1% του ΑΕΠ.

Η εξέλιξη αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία επειδή πραγματοποιείται σε μια περίοδο κατά την οποία η Ελλάδα καταγράφει πρωτογενή πλεονάσματα και ισχυρότερη ανάπτυξη, ενώ παράλληλα αξιοποιεί τη βελτίωση των δημοσιονομικών της για πρόωρες αποπληρωμές παλαιότερου χρέους.

Η στρατηγική αυτή μειώνει όχι μόνο το συνολικό ύψος του χρέους αλλά και τις μελλοντικές ανάγκες εξυπηρέτησής του.

Η διαφορά σε σχέση με τη δεκαετία του 1980 είναι επομένως θεμελιώδης.

Τότε, η δημοσιονομική πολιτική λειτουργούσε ως μηχανισμός δημιουργίας χρέους. Σήμερα, η δημοσιονομική πολιτική χρησιμοποιείται ως εργαλείο περιορισμού του.

Το μεγάλο μάθημα της δεκαετίας του 1980

Η ιστορία του ελληνικού χρέους δείχνει κάτι που έχει σημασία πέρα από τους συγκεκριμένους αριθμούς.

Το χρέος δεν γίνεται πρόβλημα μόνο όταν είναι υψηλό. Γίνεται πρόβλημα όταν αποκτά δυναμική που είναι δύσκολο να ανακοπεί.

Η Ελλάδα του 1980 είχε χρέος μόλις 23,1% του ΑΕΠ. Με τα σημερινά δεδομένα, πρόκειται για ένα εξαιρετικά χαμηλό επίπεδο. Το πρόβλημα ήταν ότι μέσα σε μία δεκαετία το ποσοστό αυτό υπερτριπλασιάστηκε.

Αυτό αποδεικνύει ότι η δημοσιονομική κατάσταση μιας χώρας δεν κρίνεται μόνο από το σημείο στο οποίο βρίσκεται, αλλά και από την κατεύθυνση προς την οποία κινείται.

Ένα χαμηλό χρέος μπορεί να γίνει πολύ γρήγορα υψηλό εάν συνδυαστεί με επίμονα πρωτογενή ελλείμματα. Και όταν το χρέος αποκτήσει μεγάλο μέγεθος, η εξυπηρέτησή του μπορεί να δημιουργήσει έναν φαύλο κύκλο που απαιτεί χρόνια δημοσιονομικής προσαρμογής για να αντιστραφεί.

Η Ελλάδα πλήρωσε ακριβά αυτή τη διαδικασία.

Χρειάστηκε να περάσουν περίπου τέσσερις δεκαετίες από την έναρξη της μεγάλης αύξησης του χρέους μέχρι να επιστρέψει η χώρα σε μια σταθερή πορεία ουσιαστικής αποκλιμάκωσής του.

Σήμερα, από το 209,4% του ΑΕΠ το 2020 στο 146,1% το 2025, η κατεύθυνση έχει αντιστραφεί.

Το ζητούμενο πλέον είναι να μην επαναληφθεί το λάθος του παρελθόντος: η δημοσιονομική βελτίωση να θεωρηθεί δεδομένη και να δημιουργηθούν ξανά οι συνθήκες που θα μπορούσαν να μετατρέψουν ένα ελεγχόμενο χρέος σε έναν νέο αυτοτροφοδοτούμενο κύκλο.

Γιατί η εμπειρία της Ελλάδας δείχνει ότι η δημοσιονομική εκτροπή μπορεί να ξεκινήσει από μικρούς αριθμούς, αλλά όταν αποκτήσει δυναμική, το κόστος για την οικονομία και την κοινωνία μπορεί να γίνει τεράστιο.

Κλιματική κρίση: «Λογαριασμός» 600 εκατ. ευρώ τον χρόνο για αποζημιώσεις και 4,5 δισ. για έργα ανθεκτικότητας

Με έναν ετήσιο δημοσιονομικό «κουμπαρά» περίπου 600 εκατ. ευρώ από το τέλος ανθεκτικότητας στην κλιματική κρίση για την κάλυψη άμεσων αποζημιώσεων και ένα ευρύτερο πρόγραμμα έργων συνολικού ύψους 4,5 δισ. ευρώ, η Ελλάδα επιχειρεί να αντιμετωπίσει τις ολοένα μεγαλύτερες οικονομικές συνέπειες της κλιματικής αλλαγής.

Το πρόβλημα, ωστόσο, δεν περιορίζεται στις άμεσες αποζημιώσεις μετά από μια πυρκαγιά ή μια πλημμύρα. Το πραγματικό δημοσιονομικό κόστος είναι πολύ μεγαλύτερο, καθώς περιλαμβάνει την αποκατάσταση υποδομών, τις απώλειες εισοδήματος, την αναστολή της οικονομικής δραστηριότητας και τις επενδύσεις που απαιτούνται για την ενίσχυση της ανθεκτικότητας της χώρας.

Μέχρι σήμερα δεν υπάρχει μια ολοκληρωμένη επίσημη αποτίμηση της επίδρασης που έχουν οι πυρκαγιές κάθε καλοκαιριού και οι υπόλοιπες φυσικές καταστροφές στο ελληνικό ΑΕΠ. Η Moody’s είχε εκτιμήσει, πάντως, ότι μόνο οι πυρκαγιές του 2024 θα μπορούσαν να προκαλέσουν οικονομική επίπτωση έως και 3 δισ. ευρώ.

Το μέγεθος του προβλήματος γίνεται ακόμη πιο εμφανές από τις μεγάλες καταιγίδες των τελευταίων ετών. Οι ζημιές από τα ακραία καιρικά φαινόμενα της τελευταίας πενταετίας, με κορυφαίο παράδειγμα την κακοκαιρία Daniel που έπληξε μεγάλο μέρος της κεντρικής Ελλάδας, έχουν ξεπεράσει τα 6 δισ. ευρώ, ενώ αρκετά από τα έργα αποκατάστασης εξακολουθούν να βρίσκονται σε εξέλιξη.

Η Μεσόγειος στην πρώτη γραμμή

Η Ελλάδα δεν αποτελεί εξαίρεση. Από το 2020 και μετά, χώρες της Μεσογείου, όπως η Ελλάδα, η Ισπανία, η νότια Γαλλία, η Ιταλία και η Τουρκία, έχουν βρεθεί αντιμέτωπες με μεγάλο μέρος των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής.

Πυρκαγιές μεγάλης έκτασης, παρατεταμένοι καύσωνες, πλημμύρες και ακραίες βροχοπτώσεις προκαλούν πλέον επαναλαμβανόμενες οικονομικές ζημιές, ενώ το κόστος δεν αποτυπώνεται μόνο σε ευρώ, αλλά και σε ανθρώπινες ζωές.

Το ανησυχητικό είναι ότι το φαινόμενο επεκτείνεται σταδιακά και στη βόρεια Ευρώπη. Πόλεις όπως το Λονδίνο, το Παρίσι και το Βερολίνο έχουν αντιμετωπίσει πλέον ασυνήθιστα υψηλές θερμοκρασίες, ενώ η υποχώρηση της στάθμης μεγάλων ποταμών και οι πυρκαγιές σε δασικές εκτάσεις καταδεικνύουν ότι η κλιματική πίεση δεν αποτελεί πλέον αποκλειστικά πρόβλημα των χωρών του Νότου.

Ο επικεφαλής οικονομολόγος του πρωθυπουργού, Μιχάλης Αργυρού, έχει επισημάνει ότι οι δασικές πυρκαγιές και οι καύσωνες εξελίσσονται σε έναν ολοένα μεγαλύτερο μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο δημοσιονομικό κίνδυνο για την Ελλάδα και συνολικά για τη Μεσόγειο.

Υποδομές, νερό και ενέργεια στο επίκεντρο

Η απάντηση της Ελλάδας δεν περιορίζεται στην αποκατάσταση των ζημιών αφού αυτές συμβούν. Το βάρος μετατοπίζεται σταδιακά στην πρόληψη και στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας των υποδομών.

Στο πλαίσιο αυτό προωθούνται επενδύσεις σε έργα ύδρευσης και ενεργειακών υποδομών, ιδιαίτερα σε δημοφιλείς τουριστικούς προορισμούς που αντιμετωπίζουν αυξανόμενες πιέσεις λόγω της υψηλής ζήτησης και των ακραίων θερμοκρασιών.

Παράλληλα, εξετάζονται παρεμβάσεις στην ασφαλιστική αγορά, ώστε μεγαλύτερο μέρος των κινδύνων από φυσικές καταστροφές να μεταφέρεται από τον κρατικό προϋπολογισμό προς την ιδιωτική ασφάλιση.

Η ανάγκη αυτή γίνεται ακόμη πιο έντονη εάν ληφθεί υπόψη ότι σε ευρωπαϊκό επίπεδο μόλις περίπου το 25% των ζημιών που συνδέονται με την κλιματική αλλαγή καλύπτεται από ασφαλιστικές εταιρείες. Στην Ελλάδα το ποσοστό είναι ακόμη χαμηλότερο και εκτιμάται ότι βρίσκεται κάτω από 5%.

Αυτό σημαίνει ότι το μεγαλύτερο μέρος του λογαριασμού καταλήγει τελικά στο κράτος, είτε μέσω άμεσων αποζημιώσεων είτε μέσω δημόσιων δαπανών για την αποκατάσταση υποδομών.